Strategiska syften och begrepp inom strategisk upphandling

Offentlig upphandling kan användas som ett strategiskt verktyg för att uppnå olika mål inom samhällsutveckling. EU beskriver tre huvudområden inom strategisk upphandling[1]:

1. Innovation procurement: Initiatives to promote the procurement of innovative solutions[2]
2. Green public procurement (GPP): Reducing the environmental impact of public procurement.
3. Socially responsible public procurement (SRPP): Using public contracts to achieve positive social outcomes

Dessa kategorier är inte alltid strikt åtskilda, utan kan överlappa i praktiken. En upphandling kan exempelvis både främja innovation och ha en positiv social påverkan. Det är därför viktigt att förstå dessa kategorier som olika perspektiv på hur upphandling kan användas strategiskt.

Utöver dessa tre områden kan upphandling användas för att uppnå ytterligare strategiska aspekter, exempelvis[3]:

• Cirkulär upphandling: Att stimulera omställningen till en cirkulär ekonomi genom att fokusera på resurseffektivitet och materialåtervinning.
• SME-vänlig upphandling: Att underlätta för små och medelstora företag (SMF) att delta i offentliga upphandlingar, vilket kan främja innovation och lokalt näringsliv.
• Näringslivsutveckling: Upphandling som både möter offentliga behov och bidrar till näringslivets utveckling. Syftet är att stimulera näringslivsutveckling genom att initiera utveckling och bli första kund, alternativt att påskynda näringslivsutveckling genom att bli riskvillig tidig kund.

Reflektion: Syfte vs. Angreppssätt

Ett viktigt första steg i att förstå dessa begrepp är att skilja mellan varför vi använder upphandling som ett strategiskt verktyg (syfte) och hur vi genomför upphandlingar för att uppnå dessa syften (angreppssätt). Denna distinktion är central för att undvika begreppsförvirring och kommer att ligga till grund för de definitioner som följer.

Definitioner från EU-kommissionen

Innovation Procurement

Innovation procurement är en central del av strategisk upphandling, med potential att forma marknader och stödja utvecklingen och spridningen av innovativa lösningar. I EU-kommissionens Guidance on Innovation Procurement (2021)[4] definieras innovation procurement på följande sätt:

“Innovation procurement” refers to any procurement that has one or both of the following aspects:

• buying the process of innovation – research and development services – with (partial) outcomes
• buying the outcomes of innovation

Vad innebär innovation i detta sammanhang?

För att förstå innovation procurement behöver vi börja med att definiera innovation. I Guidance on Innovation Procurement hänvisas till följande definitioner av innovation:

Enligt artikel 2(22) i EU:s direktiv 2014/24/EU:

“the implementation of a new or significantly improved product, service or process, including but not limited to production, building or construction processes, a new marketing method, or a new organisational method in business practices, workplace organisation or external relations inter alia with the purpose of helping to solve societal challenges or to support the Europe 2020 strategy for smart, sustainable and inclusive growth”

Enligt OECD:s Oslo Manual (2018):

“a new or improved product or process (or combination thereof) that differs significantly from the unit’s previous products or processes and that has been made available to potential users (product) or brought into use by the unit (process).”

Gemensam för ovanstående, och de flesta andra definitioner av innovation är att innovation handlar om nytt och nyttigt värdeskapande. Det innebär att innovationen måste tillämpas på en marknad/i samhället för att nyttan hos innovationen ska kunna avgöras.

Vad innebär “Buying the outcomes of innovation”?

I Guidance of Innovation Procurement definieras begreppet på följande sätt:

“the public buyer, instead of buying off-the-shelf, acts as an early adopter and buys a product, service or process that is new to the market and contains substantially novel characteristics.”

Och begreppet “early adopter” definieras enligt följande:

Early adopters refer to the first 20% customers on the market that are buying a new or significantly improved product, service or process. This includes procurements of products, services or processes that have already been demonstrated on a small scale and may be nearly or already in small quantity on the market, but that have not been widely adopted by the market yet. This also includes existing solutions that are to be utilised in a new and innovative way.

Reflektion

Enligt denna definition är innovation procurement inte begränsat till lösningar som inte finns på marknaden. Det inkluderar även early adopters, vilket EU definierar som de första 20 % av kunderna på marknaden. Detta är intressant i relation till hur vi i Sverige ofta använder termen ”innovationsupphandling”. Generellt menar vi då upphandling av lösningar som inte tidigare funnits på marknaden. Ur ett spridningsperspektiv är det dock centralt att nya lösningar används av fler än den första kunden.

PPI – public procurement of innovation

PPI är ett angreppssätt som beskrivs av EU-kommissionen (Research and Innovation) som en process i tre väl definierade steg[5] (min översättning):

1. Forma efterfrågan: Det första steget är att samla en kritisk massa av köpkraft på efterfrågesidan. Detta kan ske genom en stor enskild köpare eller flera mindre köpare som samarbetar i en köpargrupp. Målet är att skapa tillräckligt starka incitament för industrin att skala upp produktionen och leverera lösningar till marknaden med den kvalitet och det pris som krävs för bred användning.
2. Kriterier för att omsätta efterfrågan i upphandling: I nästa steg kommunicerar den upphandlande myndigheten sina behov av innovation i ett tidigt skede. Detta innefattar krav på funktionalitet och prestanda, och ibland även prisnivåer. Myndigheten uttrycker sin avsikt att köpa en kritisk volym av innovativa produkter om industrin kan leverera dessa enligt de fördefinierade kraven inom en viss tidsram. För att säkerställa att lösningarna uppfyller behoven kan myndigheten också välja att testa de förslag som leverantörer lämnar in innan en formell upphandling genomförs.
3. Upphandling av innovativa lösningar: Det tredje och sista steget är själva upphandlingen av de innovativa lösningarna. Detta sker genom något av de etablerade offentliga upphandlingsförfarandena, till exempel öppet förfarande, förhandlat förfarande eller konkurrenspräglad dialog.

PCP – pre-commercial procurement

Pre-Commercial Procurement (PCP) är ett sätt för offentliga myndigheter att upphandla forsknings- och utvecklingstjänster (FoU) för att driva fram nya lösningar, samtidigt som man undviker statsstödsproblematik. I den PCP communication[6] som EU-kommissionen (research and innovation) [7] hänvisar till i beskrivningen av PCP, står följande.

“This Communication addresses the concept of ”pre-commercial procurement” which concerns the Research and Development (R&D) phase before commercialisation. For the purpose of this communication ”pre-commercial procurement” is intended to describe an approach to procuring R&D services other than those where ”the benefits accrue exclusively to the contracting authority for its use in the conduct of its own affairs, on condition that the service provided is wholly remunerated by the contracting authority5,6” and that does not constitute State aid.”

PCP kännetecknas av tre huvudelement[8]:

1. Den omfattar enbart FoU-tjänster
   FoU kan omfatta till exempel förslag på problemlösning och design, framtagande av prototyper, fram till utvecklingen av en begränsad volym första produkter eller tjänster i form av en testserie.
2. Delning av risker och fördelar
   Vid för-kommersiell upphandling reserverar den offentlige upphandlaren inte FoU-resultaten enbart för egen användning. Myndigheter och industrin delar risker och fördelar med den FoU som behövs för att utveckla nya innovationer
3. Konkurrenskraftig upphandling utan statsstöd
   Att delningen av risker och fördelar samt hela upphandlingskedjan organiseras så att man uppnår maximal konkurrens, insyn, öppen het, rättvisa och prissättning på marknadsvillkor gör att den offentlige upphandlaren kan få en bild av bästa möjliga lösningar på marknaden.

Innovation-friendly procurement

Jag har försökt hitta en tydlig definition av hur EU-kommissionen definierar innovation-friendly procurement, men i de officiella EU-dokument jag har granskat beskriver man snarare begrepp som ”innovation-friendly procurement practices” and ”innovation-friendly tools for all types of procedures” i samma Guidance on Innovation Procurement som tidigare nämnts. (Om det finns dokument där just begreppet ”innovation-friendly procurement” definieras, skulle jag gärna få det skickat till mig!)

Under rubriken ”innovation-friendly tools” beskrivs aktiviteter som:

• Genomförande av behovsanalyser istället för att återanvända samma underlag vid upphandling.
• Tidiga marknadsdialoger.
• Användning av funktionskrav istället för detaljerade specifikationer.

Vidare beskriver man under rubriken ”Specific innovation friendly procurement processes” följande processer

• Adjusting ready-to-use innovation
• Competitive procedure with negotiation
• Competitive dialogue
• Design contests

Den svenska definitionen av innovationsupphandling

Det svenska begreppet innovationsupphandling har sitt ursprung i den statliga offentliga utredningen Innovationsupphandling (SOU 2010:56). Här stötte jag på något intressant! Såväl PRV som UHM hänvisar till utredningen i följande definition ”Innovationsupphandling: upphandling som främjar utveckling och införande av nyskapande och bärkraftiga lösningar, innovationer.”

Men i själva utredningen så finns inte den definitionen med, såvitt jag kan se. Där skriver man istället följande, som definition på begreppet innovationsupphandling:

”I direktivet anges vad som menas med innovationsupphandling. Där står att ”Med innovationsupphandling avses i dessa direktiv upphandling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad.”

Utredningen föreslår dock en vidare tolkning för att även omfatta oprövade lösningar:

”Vi vill här vidga synsättet till att förutom okända lösningar även inbegripa lösningar som är oprövade och därmed inte helt kända”

Det här skulle kunna vara en mindre kuriositet, om det inte vore för att det finns en avgörande skillnad mellan definitionerna. I utredningen skrivs förvisso att man vill vidga direktivets definition och även inbegripa oprövade lösningar. Men i formuleringen ”Innovationsupphandling: upphandling som främjar utveckling och införande av nyskapande och bärkraftiga lösningar, innovationer.” kan man även inkludera lösningar som är prövade, men i mindre skala – och det ligger i så fall mycket närmare EU-kommissionens definition där även early adopters inkluderas, vilket jag beskriver i en tidigare reflektion.

Innovationsvänlig upphandling vs innovationsupphandling

I utredningen betonas vikten av att beakta följande parallella ansatser

• Innovationsvänlig upphandling
• Innovationsupphandling

Under rubriken Innovationsvänlig upphandling skriver man följande[9]:

”Den viktigaste aspekten är att i princip all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig. Med innovationsvänlig menas att vid normal upphandling är det viktigt att upphandlingen genomförs så att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas. Utredningen har erfarit att det finns en oro främst bland innovativa företag men även inom offentlig sektor att många upphandlingar i det närmaste slentrianmässigt utformas så att den upphandlande myndighet eller enheten efterfrågar samma lösning som vid den senaste upphandlingen. Det finns inom ramen för de vanliga upp handlingsförfaranden inom LOU/LUF goda förutsättningar att göra upphandlingarna mera innovationsvänliga. Det handlar mycket om hur myndigheten beskriver sina behov och vilka alternativa lösningar som myndigheten är beredd att pröva. Användning av funktionsupphandling kan också vara innovationsvänliga.”

Reflektion kring behovs/efterfrågestyrd eller näringslivsstyrd innovation

Följande står i utredningen:

”Givetvis är det så att uppfattningen om behov till stor del är ett subjektivt begrepp som också styrs av förändringar av den generella teknik- eller kunskapsnivån. Således kan en kunskapsförändring göra en myndighet medveten om dess behov. Att innovationsupphandling är en efterfrågestyrd innovationsprocess är i sig inget hinder för att en innovatör i vissa fall kan väcka frågan om en myndighet har ett behov till vilket innovatören tror sig ha en lösning. Det finns därför inte skäl för att alltid föreskriva en slags strikt kausalitet där behovet alltid måste vara tydligt dokumenterat och värderat innan en myndighet kan ha diskussioner med en innovatör.

Ovan stycke stämmer väl med min egen erfarenhet på området – att strikt skilja på behovsdriven/efterfrågedriven innovation och näringslivsdriven innovation gör att nyanserna i samspelet däremellan går förlorade.

Exempelvis kan en kurator i sin yrkesroll identifiera att sociogram är en effektiv metod för att förebygga utanförskap i skolklasser. Samtidigt är metoden tidskrävande att genomföra manuellt med papper och penna. För att lösa detta startar kuratorn ett företag och utvecklar en digital lösning som därefter köps in av flera kommuner. Är detta en behovsdriven eller näringslivsdriven innovation?

Ett annat exempel är en innovationsupphandling där en kommun och ett företag samskapar en digital ledsagartjänst. Efter att ha utvecklats för kommunens specifika behov säljer företaget senare tjänsten vidare till andra kommuner. Hos några av kommunerna samutvecklas nya funktioner. Är detta en behovsdriven eller näringslivsdriven innovation?

En central del av varje innovationsprocess är interaktionen med innovationen i alla dess former, vilket leder till insikter hos såväl de som använder, som de som utvecklar innovationen, vilket ytterligare luckrar upp kategoriseringen i näringslivsdrivna och behovs/efterfrågedrivna innovationer. Målet bör därför vara att skapa situationer där näringslivets drivkrafter aktivt bidrar till att möta användarnas behov i offentlig sektor, snarare än att försöka kategorisera processen som antingen behovs- eller näringslivsdriven.

Analys och förslag till definitioner

Jag anser att det finns flera olika nivåer som vi behöver klargöra innan vi kan gå vidare med att definiera begrepp.

Först skulle jag vilja ta fasta på innovationsupphandlingsutredningens påstående att ”Den viktigaste aspekten är att i princip all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig[10]. Med innovationsvänlig menas att vid normal upphandling är det viktigt att upphandlingen genomförs så att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas.

Det innebär att jag skulle vilja se begreppet innovationsvänlig upphandling som ett paraplybegrepp, vilket innebär att en upphandling, oavsett specifikt syfte, angreppssätt eller förfarande, kan vara innovationsvänlig, om den utformas så att den inte utestänger eller missgynnar potentiella innovativa lösningar. På så sätt kan man till och med se innovationvänlig upphandling som ett ännu bredare begrepp än strategisk upphandling, och de strategiska syften som nämns nedan – innovationsvänlig upphandling säger inte att syftet är att upphandla innovativa lösningar, bara att de inte ska utestängas eller missgynnas.

Detta harmoniserar, anser jag, med EU-kommissionens användning av begreppen innovation-friendly tools/processes – one innovation-friendly procurement skulle alltså kunna vara en upphandling där någon form av innovation-friendly tools/processes används – alltså angreppssätt för att säkerställa att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas, som en miniminivå.[11]

Varför, hur och vad – tre nivåer av begrepp

Det strategiska syftet med upphandlingen – vad vill vi uppnå? – ”Varför”

Precis som EU-kommissionen framhåller i sin diskussion om strategic procurement kan upphandlingsinstrumentet användas för att driva utveckling inom olika strategiskt viktiga områden, utöver att möta användarnas omedelbara behov.

De tre huvudområdena som lyfts fram är:

1. Innovation procurement: Att främja utvecklingen och spridningen av innovativa lösningar.
2. Green public procurement (GPP): Att minska miljöpåverkan.
3. Socially responsible public procurement (SRPP): Att skapa positiva sociala effekter.

Utöver dessa områden kan flera andra aspekter av syften identifieras på denna nivå, såsom:

• SME-vänlig upphandling: Att underlätta för startups och små och medelstora företag (SMF) att delta i offentlig upphandling. Detta kan i vissa fall stimulera innovation, eftersom mindre aktörer ofta är snabbrörliga och innovativa. Samtidigt behöver inte alla SME-vänliga upphandlingar syfta till att stimulera innovation; det kan lika gärna handla om att skapa möjligheter för mindre företag att lämna anbud.
• Cirkulär upphandling: Upphandling som stimulerar omställningen till en cirkulär ekonomi, till exempel genom fokus på resurseffektivitet och materialåtervinning.
• Stimulering av näringslivsutveckling. Syftet är att stimulera näringslivsutveckling genom att initiera utveckling och bli första kund, alternativt att påskynda näringslivsutveckling genom att bli riskvillig tidig kund. Båda syftena skulle kunna omfattas av begreppet venture client. En central aspekt här är att det också ligger i den första kundens intresse att fler kunder använder samma lösning. Det är ekonomiskt fördelaktigt om kostnaderna för utveckling, vidareutveckling och förvaltning delas, och om lösningen fortsätter att utvecklas på en konkurrensutsatt marknad. Det ligger även i linje med min syn på att ur ett policyperspektiv på näringslivsutveckling så är marknadsperspektivet viktigare än kundperspektivet.

Centrala aspekter att beakta på denna nivå:

• Det ena utesluter inte det andra. Det är både sannolikt och önskvärt att samma upphandling kan uppfylla flera syften. Exempelvis kan en upphandling vara både ”grön” och SME-vänlig. Det vore orimligt att se dessa syften som ömsesidigt uteslutande.
• Syfte och angreppssätt är olika nivåer. Ett syfte och ett angreppssätt är inte samma sak. För att undvika begreppsförvirring är det viktigt att skilja på dessa nivåer. Detta blir särskilt relevant när vi definierar innovationsupphandling.

Angreppssätt – ”Hur?”

Angreppssättet beskriver de metoder och processer som används för att uppnå de strategiska syftena, och jag väljer att kategorisera dem enligt följande, inklusive förslag på kortfattade definitioner. Det är inte en heltäckande lista, och nya angreppssätt utvecklas även löpande.

Vanliga generella angreppssätt i såväl strategisk som innovationsvänlig upphandling

Funktionskrav

Att beskriva vad som ska uppnås snarare än hur, vilket öppnar för innovativa lösningar. Upphandlingar där funktionskrav används kallas ibland funktionsupphandling.

Behovsanalyser och marknadsdialoger

Det finns en mängd olika sätt att genomföra behovsanalyser och marknadsdialoger på i syfte att utforma upphandlingar på ett innovationsvänligt sätt, eller att uppnå andra strategiska syften, inklusive innovation.

Att öppna för innovation och utveckling under avtalsperioden

Ett område som ofta kommer upp i diskussioner med upphandlare, som faller utanför definitionen av innovationsupphandling (såsom den definieras nedan) men som icke desto mindre är ett sätt att öppna för innovativa lösningar att utvecklas.

Några angreppssätt relaterade till innovationsupphandling

Public Procurement of Innovation (PPI)

PPI är ett angreppssätt består av tre väl definierade steg, där offentliga köpare först samlar tillräcklig köpkraft (en eller flera köpare), sedan uttrycker intentionen att köpa lösningar med en viss funktionalitet, om marknaden är villig att utveckla den, och därefter upphandlar lösningen genom något av de vanliga förfarandena.

Piloter och tester

Syftet här skapa insikter genom att testa en lösning i en liten del av verksamheten, som underlag inför utformning av en potentiell kommande större upphandling. Tester och piloter direktupphandlas ofta (men inte alltid).

Demand Acceleration-upphandlingar

Att upphandla enligt ramverket för demand acceleration är ett exempel på angreppssätt som syftar till att driva näringslivsutveckling och skiljer sig tydligt från de andra. Detta specifika angreppsätt bygger på investeringslogik, entreprenöriell affärsutveckling (eng. venture development och entrepreneurial discovery) och att sätta innovationsprocessen i centrum[12]. Traditionell finansieringslogik vs investeringslogik handlar om hur offerter och resultat utvärderas resultat i processen. Traditionellt bedöms offerter och resultat enbart utifrån ett kundperspektiv medan investeringslogiken sätter offerten/resultatet i ett marknadsperspektiv. Erbjudandets marknadspotential, affärsmodellens skalbarhet och företagets förmåga och vilja att exploatera potentialen är avgörande kriterier för valet av leverantör (samtidigt som leveransen/värdeerbjudandet självklart ska möta de behov som triggade upphandlingen). Entreprenöriell affärsutveckling (venture development och entrepreneurial discovery) innebär bland annat att processerna utformas för att hantera oförutsägbarhet, genom exempelvis stegvisa processer baserad på principen affordable loss.

Förkommersiell upphandling (PCP)

Att upphandla FoU-tjänster i form av förkommersiell upphandling (PCP) (istället för anslag eller bidrag), är ett angreppssätt för att finansiera FoU.

Förfaranden – ”Vad”

Förfaranden är de formella metoder som används för att implementera angreppssätten. Upphandlingsmyndigheten beskriver följande förfaranden:

• Öppet förfarande
• Selektivt förfarande
• Förhandlat förfarande med eller utan föregående annonsering
• Konkurrenspräglad dialog
• Innovationspartnerskap[13]
• Projekttävling
• Direktupphandling

Jag skulle vilja se valet av förfarande som en administrativ konsekvens av:

1. What man vill uppnå med upphandlingen (strategiskt syfte).
2. Hur man planerar att göra det (angreppssätt).